José Luis Borreguero. Abogado

La actividad urbanística es una función pública que comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno. Una actividad que desarrollan los poderes públicos y tiene las siguientes finalidades, entre otras:

– Conseguir un desarrollo sostenible y cohesionado de las ciudades.

– Vincular los usos del suelo a la utilización racional y sostenible de los recursos naturales.

– Subordinar los usos del suelo y de las construcciones, edificaciones e instalaciones, sea cual fuere su titularidad, al interés general.

– Delimitar el contenido del derecho de propiedad del suelo, los usos y formas de aprovechamiento conforme a su función social y utilidad pública.

– Garantizar la disponibilidad de suelo para usos urbanísticos, la adecuada dotación y equipamiento urbanos.

– El acceso a una vivienda digna.

Como vemos, la actividad urbanística tiene múltiples finalidades que vienen a manifestarse de manera más concreta, y podemos decir más intensa, en dos grandes áreas: la planificación u ordenación del territorio y su ejecución o gestión urbanística. Aparte de estas dos, existen otras, también importantes, pero que realmente podemos considerar complementarias a las anteriores, como la disciplina o los patrimonios públicos de suelo.

La planificación urbanística u ordenación del territorio 

Mediante la planificación u ordenación del territorio, se llevará a cabo la determinación del modelo de ciudad, clasificación del suelo, definición de los sistemas generales de parques y espacios libres, infraestructuras, dotaciones y equipamientos, los usos y edificabilidades globales para las distintas zonas, la definición de los ámbitos que deban ser objeto de especial protección, la normativa de edificación y urbanización de las categorías del suelo, etc. Y todo ello, se materializará mediante la formulación de los diversos instrumentos de planeamiento, esencialmente:  

– Planeamiento general: Planes Generales de Ordenación Urbanística, Planes de Ordenación Intermunicipal y Planes de Sectorización.

– Planes de desarrollo: Planes Parciales de Ordenación, Planes Especiales y Estudios de Detalle.

La diferencia entre ambos tipos de instrumentos radica, principalmente, en que los primeros (planeamiento general) se dedican a la ordenación de la totalidad de un municipio, o grandes sectores. La denominada ordenación general, y, los planes de desarrollo, tienen como objeto desarrollar las determinaciones del planeamiento general a través de la ordenación pormenorizada de sectores o ámbitos concretos. De manera consecuente a esta gran diferencia, los instrumentos deberán incluir las determinaciones legales correspondientes a su finalidad. Se tramitarán de manera distinta, mediante los procedimientos de aprobación dispuestos en la ley aplicable.

«Los planes generales contendrán determinaciones aplicables a un municipio o grupo de municipios, y los planes especiales, vendrán a desarrollar en sectores concretos dichas determinaciones generales.»

Evidentemente, los planes generales contendrán determinaciones aplicables a un municipio o grupo de municipios, y los planes especiales, vendrán a desarrollar en sectores concretos dichas determinaciones generales. Igualmente, los planes generales tendrán una tramitación más compleja al afectar a una población e interesados mucho mayor, aunque en esencia las garantías formales de todo el planeamiento viene a ser muy parecida y garantista.  

La gestión o ejecución de planeamiento

Tras la planificación urbanística, la gestión o ejecución del planeamiento tiene como finalidad primordial llevar a efecto la ordenación realizada por los instrumentos de planeamiento. Se trata de la transformación física y jurídica de los terrenos afectados mediante su urbanización y reparcelación (adaptación del Registro de la Propiedad a la transformación física realizada). La gestión de los instrumentos de planeamiento puede realizarse mediante tres sistemas legales: compensación, cooperación y expropiación.  

El sistema de compensación es de iniciativa privada y los de cooperación y expropiación son de actuación pública. El sistema de actuación se fijará en el instrumento de planeamiento o, en su defecto, por el mismo procedimiento establecido para la delimitación de unidades de ejecución. 

El sistema de compensación se basa en la equidistribución de los beneficios y cargas del sector entre sus propietarios, bajo su propia iniciativa. Los propietarios deberán hacer frente de manera justa y proporcional a los costes derivados de la transformación de los terrenos en urbanos, cediendo al municipio los terrenos de dominio público, dotaciones y lucrativos según lo previsto en la ley y en el planeamiento. Por ello recibirán en contraprestación, terrenos urbanizados aptos para su edificación.

El sistema de cooperación se basa igualmente en una justa distribución de beneficios y cargas, pero de iniciativa pública. En este caso, será el Ayuntamiento el que promoverá la transformación de un sector, repartiendo los costes derivados de proceso a los propietarios del mismo y gestionando su cobro, para finalmente adjudicar parcelas urbanizadas a los mismos. El sistema de expropiación es la forma de realización del planeamiento mediante la obtención de la propiedad del suelo mediante su expropiación o en situación singulares de obras públicas o similares. 

«El sistema de gestión mayoritariamente elegido para llevar a cabo la planificación urbanística es el sistema de compensación, debido sobre todo a la falta de recursos de las administraciones públicas”

El sistema de gestión mayoritariamente elegido para llevar a cabo la planificación urbanística es el sistema de compensación, debido sobre todo a la falta de recursos de las administraciones públicas, y los beneficios que las mismas obtienen en cuanto a aprovechamiento urbanístico y realización de sistemas generales por los particulares, bajo su tutela administrativa…

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